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浅谈政府投资审计与经济责任审计如何有效结合
信息来源: 平罗县审计局 发布时间: 2021-01-29

近年来,随着我国经济社会的高速发展,各级政府不断加大对市政交通、环境保护、民生保障、公共安全等方面基础设施建设的投入,以解决经济社会可持续发展的瓶颈。与此同时,对上述政府投资项目的建设和管理也已经成为地方政府各部门、单位的重要工作之一。因此,结合这些部门、单位实施的政府投资项目建设管理,开展主要领导干部经济责任审计,不仅体现于对财政财务收支的管理责任,更体现于对负责实施政府投资项目的决策、建设和管理责任。为此,政府投资审计应与项目单位主要领导干部经济责任审计有效结合,才能客观、全面的反映问题,有效地发挥审计“免疫系统”功能。

  1. 当前政府投资审计存在的不足

当前一些审计机关在开展政府投资审计时,把主要精力放在审减项目投资额、结算价款上,却忽视了工程建设中的管理漏洞、责任缺失等问题,促进相关单位领导干部履职尽责、提高投资绩效方面效果不明显,偏离了审计监督的内在要求,主要表现形式有以下两个方面:

(一)投资审计内容单一。投资项目审计应包括工程决策、工程管理、财务收支、工程造价等多方面的内容,而目前,大多数情况下只对工程造价进行了重点审计。未对以投资为主,关系工程建设全过程等方面进行审计监督,对促进相关单位领导干部履职尽责、促进项目顺利完成、促进提高投资绩效等方面的推动作用不够明显。

(二)投资审计评价匮乏。在审计过程中,审计人员只注重开展工程造价审计,忽视了工程建设中的管理漏洞;只满足于项目审减额,未关注工程产生的生态效益、经济效益、社会效益等情况,忽视了目标绩效的评估,导致在审计评价时,对项目的管理责任、建设质量、投资决策及绩效发挥情况的评价不够全面、科学。

二、项目单位主要领导人员在项目建设过程中承担的责任和存在的问题

组织实施项目建设单位的主要领导干部在项目投资建设的各个环节往往承担着决策、审批和管理的职权。与之职权相对应的,作为法定代表人的领导干部为其班子作出的决策、审批和管理行为应承担第一责任人责任,作为直接分管项目建设的其它领导干部应承担直接责任。党的十九大报告明确指出,要坚定不移全面从严治党,加强对权力运行的制约和监督。然而,实际项目实施过程中,由于部分领导干部在政府投资项目管理意识上存在着盲点,项目投资建设过程中往往有着急功近利的思想,以及任意决策、随意审批、疏于管理等行为,导致了政府投资的极大浪费。通过近几年投资审计情况来看,由于主要领导人员的责任意识淡薄,导致政府投资项目管理不到位,胡乱表态、越权决策的现象屡禁不止,主要存在以下问题:

(一)项目前期规划不科学。建设项目前期工作是建设程序中一个非常重要的阶段,但是在实际工作中,由于领导干部的前期决策及监管责任不到位,许多政府投资项目没有进行深入细致的前期准备工作,在施工过程中出现大量的现场变更签证和设计变更签证。具体表现有:一是前期规划不科学,有些项目在建设过程中,对项目的建设资金规划以及项目的整体规划布局没有一个合理完整的方案,以至于在施工过程中,建设单位根据施工现场要求施工单位变更原定的施工材料或者增加工程量内容等,导致出现大量的现场变更签证,直接影响工程进度和提高造价。二是工程设计方案不合理、设计深度不够,或者脱离实际,甚至边施工边设计,导致项目实施中出现大量的设计变更,造成工程造价偏高、增加投资的现象。

(二)项目组织管理薄弱。工程建设管理具有很强的专业性,现在很多政府投资项目的管理班子,其人员素质参差不齐,不熟悉项目的基本建设程序和相关规定,在项目决策、概预算审查和工程管理方面都缺乏足够的经验。如有些项目缺乏科学决策,随意变更设计内容,致使投资的项目达不到预期的效果;有些建设单位在工程项目组织管理和现场施工管理上缺乏相应的专业知识,被施工单位牵着鼻子走,对超计划投资部分未按规定程序重新进行报批,而是先斩后奏,造成既定事实,再上报上级部门要求增加投资;有些项目履行合同不严格,在工程施工中与施工单位签订与招投标文件、原合同存在严重背离的补充协议;有的工程由于建设过程中管理不善,存在质量缺陷,导致工程无法交付使用,或远未达到设计使用年限就破损重修。

(三)项目资金拨付不规范。建设单位在拨付工程款时,应由施工单位提出支付申请,并应提交经工程管理部门、监理部门及会计部门层层把关后,项目建设单位负责人签字或经单位党组民主决策后,方可支付工程款。但是一些建设单位的内控制度不完善,缺少对工程进度、工程质量、现场签证、隐蔽工程、付款情况等方面进行有效核实,可能会存在实际完成工程量与申请拨付金额不符的情况。对一些投资额大的工程项目财务收支审计中发现,部分项目在拨付工程款时不规范,不按合同要求拨付工程款,存在不拨、少拨和超进度拨付工程款的现象。特别是超进度拨款项目,由于工程款已经拨付完毕,导致施工方不支持和不配合项目竣工决算审计,工程竣工决算审计难以正常开展,造成超拨款项追回困难。

政府投资决算审计中发现的这几个问题不容忽视,很容易造成国家资金的流失,为防止这些问题的出现,各项目建设单位主要领导人员应该在项目决策部署、施工现场管理及内控制度上狠下功夫,强化项目管理,一步避免国家资金的损失浪费。

三、实现政府投资审计与项目单位主要领导干部经济责任审计有效结合的途径

(一)推进投资审计全面发展。作为审计部门,要着眼长远,以创新的思路和办法推动投资审计工作行稳致远。而领导干部经济责任审计,是加强权力运行制约与监督的重要制度。通过对单位政府投资建设项目审计与主要领导干部经济责任审计有效融合,揭示领导干部是否存在重大失职渎职、重大决策失误、重大损失浪费和重大管理漏洞,促进其依法用权、秉公用权、廉洁用权,将有权必有、有责要担当、失责必追究的要求落到实处。政府投资审计应按照“围绕中心、服务大局、突出重点、量力而行”的原则,加强对以政府投资为主,关系全局性、战略性、基础性的重大公共基础设施工程的审计监督,以促进项目建设单位主要领导干部履职尽责、促进项目按期完成、促进提高投资绩效为目标,将政府投资审计由评价建成项目实体建设造价,转向评价项目管理、工程质量和效益发挥情况,促使项目建设单位领导干部,落实项目投资和建设管理主体责任,促进其履职尽责、担当作为。

(二)强化政府投资建设项目管理主体责任。各项目建设单位要认真执行国家及自治区有关建设项目管理的相关规定,尤其项目建设单位主要领导人员要认真履行“三重一大”制度。首先,建立和完善规范化、标准化、公正严格的工程变更制度。明确工程变更的审批流程、审批权限和监督问责等内容,完善工程变更的手续;严禁出现随意变更、随意签证的行为,做到“随做随签、一事一签、一项一签、工完签完”。其次,加强和完善对工程建设项目价款支付的内部会计制度,进一步规范项目资金的拨付程序,严格按照双方签订《施工合同》的约定及工程项目进度、实际完成情况控制工程款支付率,保障项目建设资金的安全有效运行。最后,建设单位应提高现场管理人员的思想和职业道德素质,加强其业务培训,提高业务能力,强化现场管理人员的风险意识。对于工程情况复杂,隐蔽工程多,管理难度大的项目,可由项目建设单位委托社会中介机构进行跟踪审核。通过政府投资建设项目相关制度的建设,确定建设单位主要领导干部是否认真履行建设项目管理主体责任,为领导干部经济责任审计的客观评价提供一定的基础保证。

(三)注重投资绩效审计的成果利用在投资项目绩效审计中,审计评价可能是比较难以做出的,主要是评价的依据和标准缺乏或不明确。在目前尚未建立起一整套合理而有效的政府投资绩效审计评价指标体系的现状下,可以根据项目实际情况,将政府投资项目审计与县本级预算执行情况审计、领导干部经济责任审计、专项审计调查等各类审计监督相结合,分析项目是否符合国家的产业政策,是否符合当地发展需要,是否具有可行性,投资规模是否在批准的预算之内,投资结构是否合理、投资项目的内控制度是否健全有效;从长远和整体来看,是否符合环境保护和绿色发展的需要,是否符合科学发展的三维纲要,分析项目的经济效益、社会效益和环境效益。通过对投资项目绩效审计的分析和评价,以此反映出建设单位主要领导人员在重大投资建设项目决策、组织、管理、实施等方面的管理水平和管理能力,为规范权力运行和组织选人用人方面提供有力依据。(平罗县审计局 王建文 吴佳美)

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